此外，还应该引入可检验、可修正、可控制的人工智能应用模式。

四是确认环境污染和破坏行为导致的侵犯个人利益和公共利益的双重后果，为不能纳入民法典的生态环境损害行为建立环境侵害救济制度，规定生态修复、污染治理、生态环境损害赔偿等民事责任承担的特殊方式。参见谢鸿飞：民法典的外部体系效益及其扩张，《环球法律评论》2018年第2期，第44页。

(30)参见吕忠梅：用‘绿色法典开启生态文明法治建设新征程，载《光明日报》2018年1月6日，第9版。目前，对《民法总则》第9条的理解存在一定分歧。但其缺点也非常明显：尽管所有的规范都统摄于一部基本法，但结构上仍处于零散状态。《物权法》第89条和第90条遵守管制标准和国家规定的表述，实际上是在民法中揉入了公法性规定，其后果是把相邻领域环境民事责任的承担简化为超标担责，并未考虑管制标准在不同类型环境侵害中的意义差别，也容易在司法实践中产生达标免责的误导，应删掉此类表述。已经制定了环境法典草案的国家有德国、俄罗斯、柬埔寨。

(20)参见石佳友，见前注③，第18—20页。另一方面，通过引致条款和转介条款间接地引入环境法规范，比如增设与环境公益诉讼及生态损害赔偿制度、生态环境修复责任的衔接条款。这是权力运行的必要设施，是制约权力的保障机制。

根据《词典》解释，监督即察看并督促。这是权力运行的前提，是制约权力的基础建设。一般来说，监督总是对人的行为而言的。习近平总书记指出：把权力关进制度的笼子里。

监察是监督的一种特殊类型，是国家专责机关施行的对国家机关及其公职人员的监督，是拥有调查和处置权的监督，即具有制裁权的监督。这就要求话语体系建设更要着力于务实，要总结、梳理、统一各学术体系、学科体系中经常使用的话语，赋予其中国特色。

在当代，权力制约的具体方式主要有三种：制度约束、制衡约束、制裁约束。因此，在谈到权力制约和权力监督的关系时，就必须区别广义制约和狭义制约分别而论。在《词典》中，对监察的解释是：监督各级国家机关和机关工作人员的工作并检举违法失职的机关或工作人员。由此可见，在中国话语体系中，权力制约具有广义和狭义两种用法。

因此，在这里有必要把监督和监察一并考察。据此，笔者认为，制约的内涵应是：用强力限制使不越出范围。笔者认为，在三大体系建设中，话语体系建设是基础。监督，作为察看并督促，可以适用于任何主体对任何客体的察看并督促，但仅仅是察看并督促而已，不拥有调查和处置权，不产生制裁效力。

关于权力监控机制，在我国目前的话语体系中，还涉及三个基础概念——制约、监督、监察，它们各自在权力监控系统中有着不同的地位和作用。这样，监察就不仅仅是监督的一种一般类型，而且是监督的一种特殊类型。

这也就是说，只有国家专责机关对国家机关及其工作人员工作的监督才称得上监察，专责机关的监察权不仅包括监督权，而且包括调查和处置权，即制裁权。在实践中，制约权力的方式主要有：以建章立制为基础的制度约束、以权力配置为基础的制衡约束和以权力监督为基础的制裁约束，即人们通常所说的以制度制约权力、以权力制约权力和以权利制约权力。

这也就是说，在《词典》中，是用监督解释监察，而非用监察解释监督。同时，不能把所有的权力都委托给一个主体，必须把权力科学合理地配置在不同的主体之间，形成权力与权力间的相互配合、作用以及牵制关系，这是权力运行的常态，是制约权力的重要机制。人们如果把权力制约和权力监督相并列时，此时的制约应该理解为狭义制约。其中，制裁约束的前提是监督，只有监督到位，才能制裁准确，制约有效因此，依据《物权法》等法律的规定，应当将国有土地等自然资源使用权出让合同归入民事合同的范畴，这也有利于维护合同的严肃性。（一）扩张行政协议的范围并不符合行政协议的本质属性 行政协议本质上是一种非市场行为，相对人在与行政机关达成协议时，也并不是为了进行完全公平的、等价有偿的市场交易，因此，在确定行政协议的范围时，不应当将一些原本属于自愿交易的民事合同纳入其中，否则就混淆了行政法律关系与民事法律关系。

在法律解释学上，公共利益在性质上属于不确定概念，其在内涵和外延上都具有广泛、不确定性的特点，因此，以是否为实现公共利益作为行政协议的认定标准，完全交由法官自由裁量、自行确定，这显然也给予法官过大的自由裁量权。例如，建设用地使用权的出让条款，不能由政府一方单独确定，而需要通过市场竞价的方式确定出让金数额。

例如，在农安县国土资源局诉农安县明佳房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案中，法院认为，原、被告在平等自愿基础上签订《国有建设用地使用权出让合同》，不违反法律规定，合同合法有效。行政行为的单方性、强制性可能造成民众消极的不合作，并不利于相关行政事务的开展，而借助行政协议制度，则可以有效缓解行政行为单方性、强制性所带来的问题，尤其是在相关行政事务需要民众协力配合的情形，如土地征收、环保等情形，行政协议更有利于行政活动目标的实现。

四、《解释》列举的部分行政协议并没有超出民事合同的范畴 在传统的公私法二元区分的模式下，从理论上区分民事合同与行政协议是相对容易的，但现代社会，随着行政权行使方式的多样化，特别是大量借助了行政协议的方式，合同作为一种法律工具，其不仅适用于私法领域，同时也成为一种越来越重要的行政权行使方式，这在一定程度上导致了公法与私法界限的模糊。例如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第 11条规定了土地使用权出让合同订立时所遵循的原则和主体要求。

一方面，在行政机关工作人员存在不法行为时，应当区分该行为的对内效力与对外效力，行政机关人员实施不法行为时，其对内虽然应当承担行政责任，但不能当然将行政机关人员的违法行为等同于行政机关的行为违法，因为行政机关行为具有很强的程序性特点，在行政机关行为符合法定程序的情形下，仅因个别工作人员的行为违法就认定行政协议无效，也不利于保护相对人的合理信赖。是否为实现公共利益或者行政管理目标。一旦作为合同一方当事人的行政机关违约，相对人就可以请求其承担违约责任。根据该条规定，行政机关作为机关法人，可以从事为履行职能所需要的民事活动，也就是说，在行政机关以机关法人的身份从事为履行职能所需要的民事活动时，其所订立的协议应当属于民事合同。

协议又称为契约（英文称Contract，法文称Contrat或Pacte，德文称Vertrag或Kontrakt），特指当事人意思表示的合意。行政协议是公私法交叉的产物，行政协议纠纷也是新型的法律问题。

依据《物权法》第 15条的规定，即便在当事人没有办理登记的情形下，也不应当影响合同的效力，只是没有发生物权变动，这也是为了维持合同的效力。关于行政协议中行政行为合法性的证明，《解释》第10条第1款规定，行政机关作为被告，应对自己是否具有法定职权、是否履行法定程序与法定职责，以及是否就行政协议的订立、履行、变更和解除等行为具有合法性等承担举证责任。

而一旦将该协议作为行政协议，这就在法律上遇到障碍，国有土地出让一方无法在法院提起诉讼，这将导致这些合同发生纠纷后，如果行政机关无法以原告身份起诉，则难以通过诉讼解决纠纷，甚至可能鼓励相对方违约。其中，行使行政职权、履行行政职责以及行政机关具有行政优益权构成了行政协议标的及内容，而是否属于上述标的及内容无法 判断时，还可以结合实现公共利益或者行政管理目标这一目的要素进行判断。

《解释》也采取了此种立场，依据第 4条和第 6条的规定，在当事人就行政协议发生纠纷后，公民、法人或其他组织可以原告的身份提起行政诉讼，而作为被告的行政机关不得就行政协议提起反诉，这实际上也是将能够提起行政诉讼的主体限于公民、法人和其他组织一方。应当看到，行政协议的订立、履行、终止等涉及行为合法性的问题，也就是说，行政行为的合法性将直接影响行政协议的效力、履行等。按照反面解释规则，如果行政机关所从事的并非民事活动，而是从事为履行职能所需要的行政活动，则属于非市场活动，不应当属于民事合同，而应当属于行政协议的范畴。然而，上述功能的发挥是对行政协议进行准确定位为前提的，如果不当扩张行政协议的范围，将可能为行政权不当介入市场交易提供制度空间，影响交易安全与交易秩序，并引发法律关系的紊乱，难以有效发挥行政协议的功能。

通过行政协议的方式，行政机关与行政相对人之间都可以参与到行政行为之中，行政征收的补偿协议最充分地反映了行政协议的这一功能，在征收协议的内容确定中，各方当事人的参与保证了各方利益得到更为平衡地实现。另一方面，如果将这些本属于民事合同的合同关系均纳入行政协议的范畴，并承认政府在这些协议中享有行政优益权（如单方定价权、单方变更合同的权利、单方解除合同的权利、监督权以及惩罚权等），将导致合同能否有效以及能否履行等完全取决于政府的意愿，显然难以有效保障相对人的合法权益， 也极不利于合同的严守。

即使就行政机关订立的各类合同而言，如建筑施工合同、办公设备采购合同、用工合同、租房合同等，这些合同本质上都是为了保障行政机关的办公条件，以维持行政机关的正常运作，为政府行使权力创造物质条件，从而保障行政机关行政权的正当行使，都有利于实现行政管理或者公共服务目标，从而在一定程度上也 体现了公共利益。笔者认为，国有土地使用权等自然资源出让合同确实具有行政因素，比如在发生争议时国家土地管理部门作为出让方可以直接依据法律规定对受让方实施行政制裁。

只有行政机关为了公共利益目的订立的协议才是行政协议，而行政机关为了自身需要而签订的协议则不属于行政协议。据此，行政机关以主体身份所订立的合同主要可以分为如下两类：一是行政机关以机关法人的身份与其他主体之间订立的民事合同，此类合同在内容上完全是民事权利义务关系。